刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长，国家税务总局税收科研所原所长、研究员）
党中央在“十五五”规划建议中提出，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。
完善地方税体系，是完善我国的税制、财政制度和经济制度，促进经济和社会发展的一项重要任务，需要认真研究，积极落实。
当前我国划归地方的八个税种
1994年财税改革以后，我国初步建立了分税制财政管理体制，将我国的税收划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，形成了正式的地方税体系。地方税体系是我国税制体系、财政制度和经济制度的重要组成部分，不仅为地方政府提供了可观的财政收入，也是促进地方和全国经济、社会发展的重要杠杆。
我国现行税制中的地方税体系，包括8种收入全部划归地方的税收，即房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地占用税、车船税、环境保护税和烟叶税。自2011年以来，上述税收中已经有5种即车船税、环境保护税、烟叶税、耕地占用税、契税先后由全国人大常委会立法并公布实施。其他3种即房产税、城镇土地使用税、土地增值税，分别按照国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》（1986年）、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（1988年）和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（1993年）征收。
据财政部统计，2024年，上述8种地方税收入合计20071.3亿元，占全国税收收入的比重为11.5%，占地方本级税收收入、财政收入的比重分别为24%、16.8%，占地方全部财政收入的比重为9.1%。其中，收入最多的是契税，当年收入5169.6亿元，占全国地方税收入的比重为25.8%；土地增值税收入4868.7亿元，占全国地方税收入的比重为24.3%；房产税收入4705.3亿元，占全国地方税收入的比重为23.4%；城镇土地使用税收入2424.8亿元，占全国地方税收入的比重为12.1%；上述4项与房地产直接相关的税收合计17168.4亿元，占全国地方税的比重为85.5%。收入最少的是烟叶税，当年收入只有147.6亿元，占全国税收总额、地方税总额的比重分别为0.8‰和0.7%。
目前我国地方税体系面临的主要问题
虽然我国已经初步建立了地方税体系，但是这个体系还不够完善，主要问题表现在税种设置（税制结构）、税收立法、税制要素和收入规模等方面。
从税种设置看，目前外国的地方税，通常包括商品税、所得税和财产税三类。在我国的地方税中，契税具有商品税的性质，与增值税有类似之处；土地增值税具有所得税的性质，与企业所得税和个人所得税有类似之处；房产税、城镇土地使用税和耕地占用税都属于房地产税范畴，但是不同于各国通行的房地产税；烟叶税是2006年取消农业税时为了解决一些遗留问题设立的特殊税种。
从税收立法看，2021年，十三届全国人大常委会第三十一次会议已经通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》；上述国务院关于征收房产税、城镇土地使用税和土地增值税的三部行政法规，都是三十多年前制定的，当时我国正处于改革开放初期经济体制转轨阶段，这些法规中的相关内容已经不能适应我国经济、社会发展的现状和深化改革的需要。
从税制要素看，部分税种的征税对象、纳税人（负税人）和计税依据存在交叉的情况。例如在房地产领域的相关税目。又如，车船税法已经实施14年，其中税目和税率表规定的征税范围和固定税率是否能很好地适应我国经济、技术和社会发展的现实情况，值得商榷。此外，今年10月，全国人大常委会已经通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国环境保护税法〉的决定》，授权国务院根据国民经济和社会发展以及环境保护需要，对直接向环境排放该法所附《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物的企业、事业单位和其他经营者开展征收环境保护税试点工作，这意味着环境保护税的征收范围即将扩大。
从收入规模看，8种地方税收入相对较少，占全国税收收入的比重和地方本级税收收入、财政收入、全部财政收入的比重都比较低，而且主要来自与房地产直接相关的税收，既不利于增加地方政府的财政收入，也不利于发挥地方税的经济调节作用。
不断完善我国地方税体系
党中央、全国人大和国务院历来重视地方税体系的建设，特别是新时代以来，已经在多次重要会议和重要文献中作出相关部署。
如2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要落实税收法定原则；完善地方税体系，加快房地产税立法并适时推进改革；推动环境保护费改税。2020年，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出要稳妥推进房地产税立法；健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方；推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要全面落实税收法定原则；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；完善房地产税收制度。
根据党中央、全国人大和国务院确定的完善我国地方税体系的基本方向和主要内容，下一步或许可以考虑采取下列具体的改革措施：
第一，合理设置税种和划分税目，拓展地方税源，增加地方自主财力。包括完善房地产税收制度，可考虑把房产、土地和相关税费合并统一；把城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为地方附加税；其他某些具有税收性质的收费和基金等政府收入项目，也可以考虑并入地方税或者地方税附加；在消费税改革时，可以参考原营业税的做法，把娱乐业等高消费行业纳入征税范围，并将其收入划归地方政府；在完善直接税体系时，应当把土地增值税与企业所得税、个人所得税统筹考虑，简化税制，合理负担。烟叶税是在特定的历史情况下设立的，征税范围很小，收入也很少，时过境迁，如何改革或可商榷。
第二，进一步落实税收法定原则，继续积极推进地方税改革，必要时可以试点先行，条件成熟以后立法。
第三，完善税制要素。在税制调整中，应当尽量避免或者减少由于征税对象、纳税人（负税人）和计税依据交叉加重税负的情况，以利于促进经济发展和改善民生。车船税法中的税目和税率表，应当根据我国经济、技术和社会发展的情况及时调整。环境保护税的征收范围应当逐步扩大，以便更好地发挥此税在环境保护方面的积极作用。
第四，在完善地方税体系的过程中，应当根据地方税税种比较多、收入分散和各地经济发展、社会管理水平不尽相同等特点，适当扩大地方的税收管理权限，授权地方在一定范围以内确定有关税种和税目的具体征税对象、纳税人、计税依据、税率、计税方法、税收优惠、计税期间、纳税地点和征管办法等，以利于提高征纳工作的效率和降低征纳成本。
通过上述措施，完善我国地方税体系的工作应该可以取得积极的成效，即地方税法律更加健全，地方税制度更加科学，地方税负担更加合理，地方税征管进一步加强，地方税收入也会随之增多，从而可以更好为地方和全国经济、社会发展服务。
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